Escenarios energéticos, tarifas y convergencia regulatoria

En el último análisis prospectivo serio que se hizo en el país en materia energética hay mucha información relevante para incorporar a un nuevo escenario, que ya no es más el del año 2017 correspondiente a la fecha de partida del análisis, fundamentalmente porque cambió el contexto internacional, luego de dos años de pandemia y la decisión global de ir por el camino de la transición energética; y en los últimos días, una abrupta reconfiguración del comercio mundial producto de la invasión a Ucrania.

No obstante ello, es preciso diferenciar los shocks transitorios de los permanentes. Sobre todo, a la hora de tomar en cuenta los costos marginales de largo plazo, que son los relevantes para una planificación estratégica de la energía.

Por otro lado, parece haber consenso acerca de que, en presencia de un Estado en bancarrota, la selección de las tecnologías requiere un marco analítico vinculado a la Tasa Interna de Retorno (TIR) de los proyectos. En otros términos, ya no hay espacio para megaproyectos nucleares de generación o proyectos a base de carbón, donde el criterio de la TIR descartaría a todos ellos, y en cambio hay que categorizarlos de “estratégicos” para darles continuidad.

En el otro extremo se destacan los proyectos que deberían poder utilizar el recurso más abundante de que disponemos, el gas natural, pero donde los inconvenientes más evidentes tienen que ver con la falta de confianza en hundir recursos de capital y volver a las empresas víctimas potenciales de una regulación tarifaria arbitraria.

Esto sobre todo afecta los criterios de decisión a la hora de construir de redes de transporte y plantas de almacenamiento, que son esenciales para ganar eficiencia en el sistema energético. Y es así como vemos que actualmente solo con financiamiento del estado es posible avanzar en la concreción de alguna de estas obras. Habiendo tomado nota de las grandes posibilidades del mundo de la criogenia, que permitiría abastecer poblaciones aisladas de modo eficiente (al menor costo) a través de pequeñas plantas, parece clara la oportunidad para la “genelización” (por GNL) del abastecimiento gasífero aislado.

Pero tal como se discutió con el nuevo proyecto de gasoducto, como también fue el caso de la construcción de una gran planta de almacenaje en el estuario del Río de la Plata, la iniciativa privada no prospera en la medida que sea elevada la percepción de riesgo expropiatorio. Riesgo que no afecta de igual modo a la producción no convencional de gas y petróleo, ya que, como vimos en pandemia, la actividad productiva se puede poner en pausa y en marcha muy rápidamente.

No hay plan energético sin estabilidad. El mantra de esta frase resulta de los desequilibrios que se han vuelto a presentar desde comienzos del año 2018 cuando saltaron por el aire las variables macroeconómicas y se frenó la convergencia de precios y tarifas a los costos económicos, y que vuelven a presentarse una y otra vez en contexto inflacionario.

Pero también hay un efecto de corto plazo, vinculado a la volatilidad de los propios precios de la energía que debiera ser parcialmente soslayado a la hora de establecer los nuevos niveles tarifarios, cuya redefinición está en el corazón del acuerdo con el FMI, y que bajo ningún aspecto los funcionarios se atreven a sincerar ex ante.

El problema de los costos de referencia, hacia donde deben alinearse los costos mayoristas de la energía, es determinar un marco de razonamiento que contemplen el valor de costo promedio y marginal de largo plazo. Así como no era 7,5 US$/MMBTU el costo de largo plazo del gas en 2016 (sino que estaba entre 3 y 4 según los propios productores), tampoco lo será a los valores marginales actuales de conflicto bélico, y es posible que un marco tarifario lógico no permita, en el contexto del shock mundial actual, una convergencia a un déficit energético menor al del año 2021.

Pero cuidado, que la ambiciosa propuesta del gobierno de eliminar subsidios para el 10% más pudiente, si es que resultase sencillo hacerlo, implicaría un aumento de las facturas de un mínimo del 100% tanto en gas como en electricidad, teniendo como referencia los costos vigentes en 2021. Y claramente existen dos alternativas de corto plazo para equilibrar la cuenta de subsidios fiscales: o bien se flexibiliza la meta con el FMI o bien, según se interpreta de la exposición del Ministro en el Congreso, podrían aumentar las retenciones a las exportaciones de commodities agroindustriales, que van a verse favorecidos en este contexto internacional.

Estructura vs. Nivel Tarifario

Dado que el subsidio es lo que necesitan las empresas para compensar los costos que no cubren con las tarifas, se trata de un nivel de ingresos insuficiente, que por otra parte se expande dado el bajo precio relativo de la energía, con el consecuente impacto negativo sobre el medio ambiente. La paradoja es que este subsidio se ha vuelto regresivo (pro rico), y es por eso que es preciso volver sobre el esquema de tarifa social.

Pero como destacan Navajas y otros colegas con más de una década de estudio del tema tarifa social, existe un problema de estructura tarifaria (cargo fijo y cargo variable) que colisiona con la efectividad de la tarifa social, sobre todo en un camino de transición energética hacia fuentes renovables (en especial en el caso eléctrico). Un mayor foco en la vinculación del subsidio de cargos fijos permitiría coordinar medidas de eficiencia energética, e involucrar a las empresas prestatarias en esquemas de financiamiento del cambio de equipamiento. Esto se complementa con un modelo de intensificación en el proceso de electrificación de usos finales de la energía.

Una idea en este sentido sería la de perfeccionar el modelo del proyecto Mejor Hogar donde las empresas prestadoras son quienes deben fijar metas concretas, financiando el nuevo equipamiento con parte de los ahorros que generan en los usuarios.

Por otra parte, si el nuevo Plan Energético sugiere ir más rápido hacia la electrificación, si bien habrá mayor consumo de gas intermedio se reducirá su consumo final, y será tiempo de estudiar con responsabilidad el proceso de sustitución de combustible líquido por gas natural en el sector del transporte pesado (camiones, micros, colectivos y ferrocarril), a diferencia del transporte vehicular donde avanza la eficiencia de la electro movilidad.

Aunque la Argentina debe hacer su propia evaluación en función de los costos ya amortizados en redes y logística (stranded costs). Lo que viene… Suponiendo que la segmentación tarifaria llegara a realizarse, y que luego no se impugnan los aumentos en la justicia (al estilo del fallo CEPIS), sería conveniente que el aumento asociado de recaudación tributaria contenido en las facturas pueda destinarse a un programa de eficiencia energética que vaya reduciendo los consumos en industrias, comercios y hogares, lo que luce también ambicioso dada la característica de la masa de recursos tributarios.

A esos efectos resultará conveniente la sustitución de impuestos ad Valorem por un impuesto nacional al carbono, alineado con los instrumentos de las economías que promueven la descarbonización. Ello implica sumar nuevas reformas estructurales (en este caso tributarias) que cierran mejor en las planillas de cálculo que en la vida política real.

Pero de alguna manera los modelos que cierran en la hoja de cálculo deberían cuando menos permitir contar con un marco de referencia para tomar decisiones estratégicas, como cuando a fines de 2020 se caía de maduro la conveniencia de establecer un contrato de suministro de largo plazo de GNL a un precio inferior a los 4 dólares, o bien establecer un ranking de proyectos en función a la TIR de cada uno de ellos, y evitar así la mala asignación de recursos públicos.

Y tal vez las planillas nos digan que, mientras la infraestructura esté a cargo del Estado, y en el marco de la electrificación, sería conveniente dirigir el gasoducto X a los puertos del Atlántico y exportarlo luego de su licuefacción. Una decisión que podrán tomar responsablemente los inversionistas cuando el país recobre la confianza y el ahorro de los argentinos, en lugar de fugarse, se convierta en activos productivos para el desarrollo nacional.

• Ecónomista. Docente de UBA y UnLaM