Proyecto de Ley Bases: insuficiente para resolver la restricción en el transporte de petróleo

El sector de gas y petróleo considera unánimemente que Vaca Muerta para desbloquear su potencial y llegar a producir 1 MM de barriles por día tiene una primera restricción en la capacidad de transporte de petróleo. El gran esfuerzo y la magnitud del Proyecto Duplicar de OLDELVAL así como la reactivación del Oleoducto Trasandino no lograrán resolver esta restricción. Para lograrlo es condición sine qua non que la infraestructura de transporte crezca fuerte y rápidamente.

Ante ello, el proyecto de ley “Bases” se presenta como una gran oportunidad para introducir mejoras al régimen normativo que acomoden ciertos instrumentos y generen los incentivos adecuados para el desarrollo de las grandes obras de infraestructura. Sin embargo, los aciertos en introducir ciertas liberalizaciones en la regulación de las exportaciones y el precio del surtidor, no se condicen con las reformas al régimen de transporte de hidrocarburos líquidos.

Régimen normativo

El transporte de hidrocarburos líquidos está regulado principalmente por la ley 17.319 y los decretos 44/91 y el 115/19. Este régimen concentra la posibilidad de obtención de una concesión de transporte en el titular de una concesión de explotación – operador– (cfr. art. 28 ley 17.319) en tanto tiene un derecho a obtenerla. A quienes no sean operadores los deriva a presentar una propuesta para iniciar un concurso licitatorio y/o cuando el Estado Nacional determine la oportunidad para convocar a un concurso a interesados en obtener la concesión (Sección V Ley 17319).

En cuanto a tarifas hay una diferencia entre si fueron ampliaciones posteriores o no a la sanción del Decreto 115/19. Sobre aquellos tramos u oleoductos posteriores existe la libertad del transportista de acordar precios, condiciones de carga, volúmenes y contratos de reserva de capacidad con el cargador. Sobre aquellos tramos u oleoductos que fueron construidos con anterioridad rige la política tarifaria de la Autoridad de Aplicación y la imposibilidad de negociar contratos de reserva de capacidad.

En cuanto a tarifas es preciso marcar que el Decreto 44/91 no establece ningún estándar a seguir, sino que delega en la reglamentación de la Secretaría las bases para su cálculo. El decreto 115/19 fija que el plazo tarifario será de 5 años y ante variaciones significativas de los costos se podrán revisar y, eventualmente, extender el plazo de vigencia para amortizar inversiones. Esta orfandad regulatoria contrasta con reglas más claras de la Ley de Gas y la Ley de Electricidad.

Oportunidad

El volumen de producción de petróleo, las dificultades macro económicas y un régimen normativo inadecuado obstaculizaron las grandes inversiones en infraestructura de transporte que requiere nuestro país. Frente a ello, el proyecto de ley “Bases” es ineludiblemente una gran oportunidad para mejorar el régimen normativo de transporte de hidrocarburos líquidos en nuestro país.

Así el proyecto de reforma del apartado específico del transporte de hidrocarburos líquidos de la ley 17.319 se muestra insuficiente para robustecer el régimen normativo y hacerlo adecuado frente al desafío de resolver la restricción en la evacuación. Por un lado, el diseño regulatorio continúa privilegiando al operador titular de una concesión de explotación para obtener la nueva autorización de transporte. Este privilegio diferencial del operador viene desde el año 1967, con la sanción de dicha ley, y con una composición de mercado muy distinta a la que se observa hoy. Este privilegio juega en detrimento del midstreamer independiente, el cual es derivado a iniciar un proceso administrativo concursal signado por la concentración de las decisiones en la Autoridad de Aplicación y diversos requisitos procedimentales que debilitan al extremo el mecanismo. Tan pedregoso es, que en 57 años nunca se concretó.

El privilegio regulatorio en favor del operador y en detrimento de un midstreamer independiente tiene una justificación histórica pero lejos esta convenir agregadamente al sector. Aún más, en este momento de Vaca Muerta se requiere de soluciones de transportes ajustadas a las necesidades del sector y no de un solo operador. Tampoco se justifica en términos financieros en donde probablemente a un operador le sea más rentable disponer de esos miles de millones de dólares en la producción que en una gran inversión en infraestructura.

Por otro lado, en términos regulatorios administrativos el concepto de concurso de un proyecto de transporte tiene una serie de errores que frustran la finalidad de aumentar la infraestructura de transporte. En primer lugar, convierte al permiso administrativo como uno excepcional y por lo tanto los diversos pretendientes tienen que pujar por su obtención. Este modelo asume que los proyectos de infraestructura tienen que ser reducidos, tanto que tiene que haber una compulsa para su obtención.

No obstante, aquello que puede ser válido para un contrato de obra pública no lo es para obras de infraestructura solventadas con la iniciativa privada. Este freno a la iniciativa privada niega que quien pretende realizar un proyecto de infraestructura de transporte es quién más conoce los riesgos y los beneficios. Lo hace internalizando los costos de reducir los proyectos de infraestructura y con ello fortalecer la posición de quien tiene una ventaja para su obtención. ¿Cuál es el costo del Estado si hay varios proyectos y alguno de ellos fracasa? Pareciera que el costo esta en la falta de proyectos.

En segundo lugar, el modelo concentrador en el Estado también pone a competir a las empresas en un procedimiento administrativo (por un permiso que no es finito) en vez de que la competencia se de en terreno por precio y calidad.

Por último, si el concepto del concurso para obtener el permiso esta mal peor diseñado esta el procedimiento de adjudicación. La redacción del dictamen de mayoría de reforma del art. 47 de la ley 17.319 introduce como nuevo criterio que los oferentes competirán en el valor de la regalía y por lo tanto se alzará como ganador quien ofrezca la más alta. La pregunta que surge, ¿cómo se compite en los concursos de midstream cuando no se paga regalía?

Ello pareciera ser un error de referencias cruzadas y de redacción puede quedar plasmado en el texto legal y luego constituirse como una dificultad adicional de la Secretaría de Energía para solucionarlo vía reglamentaria.

Breves conclusiones

En primer lugar, es una oportunidad para establecer que la fijación de las tarifas quedará sujeta a la negociación o incorporar estándares claros que sean ajustados para incentivar inversiones de esta magnitud y una operación eficiente.

En segundo lugar, sería conveniente quitar los castigos regulatorios al midstreamer independiente. Por las características económicas de una obra de infraestructura tan grande no hay argumentos para privilegiar a un cargador sobre un midstreamer independiente. Así el midstreamer debiera contar con un procedimiento ágil y ajustado a la seguridad de la operación y no a un escrutinio estatal de la conveniencia o no de la inversión y de aspectos técnicos del proyecto.

En tercer lugar, la regulación no debe poner a competir en un procedimiento administrativo ante la Autoridad de Aplicación por una habilitación que no tiene una argumentación sólida ni conveniente sectorialmente para considerarse finita. Y si se decidiera, el elemento por el cual se compite debiera ser algún elemento apropiado del sector.

* Santiago Sánchez Osés es abogado y especialista en hidrocarburos