Ideas para la reforma energética en Argentina. Reflexiones desde la platea

Los momentos en los que un funcionario público tiene que tomar decisiones de relevancia, sobremanera en una situación de crisis, puede asemejarse a la de un director técnico de fútbol en un partido importante. Los que estamos en la platea (¡Principalmente en Argentina!) creemos saber mejor que el funcionario responsable cuales son las decisiones correctas para tomar, pero soslayamos el conocimiento específico de las restricciones a las que se enfrenta. Este artículo intenta, escrito desde la platea, aportar algunas reflexiones e ideas sobre un posible camino para la reforma energética del gobierno que recién comienza su gestión (i).

Una primera reflexión general es que toda reforma de los mercados energéticos en Argentina no debería perder de vista algunas premisas básicas vinculadas al buen funcionamiento institucional, a la eficiencia económica de una economía de mercado y a la descarbonización de la economía, todo ello en un marco institucional republicano.
Esas metas estratégicas pueden vincularse con los siguientes objetivos instrumentales:

a) Crear una mayor competencia en los mercados mayoristas de gas y electricidad;

b) Aumentar la productividad de la producción de petróleo, combustibles líquidos, gas y electricidad;

c) Promover la flexibilidad de la oferta y demanda de energía; d) Promover expansiones eficientes de la infraestructura de transporte de gas y electricidad con el mínimo costo fiscal;

e) Gravar gradualmente las externalidades ambientales y dar correctas señales a la inversión;

g) Propender a una mayor integración energética regional;

h) Promover y facilitar la digitalización del sector energético público y privado;

i) Promover la creación de mecanismos de mercado de eficiencia energética mediante fijación de estándares mínimos e información al consumidor;

j) Trasladar adecuadamente al usuario el costo económico de la energía, resguardando a quienes no pueden pagar con una tarifa social adecuada.

Teniendo presentes las metas generales que indican el norte de la reforma y los objetivos instrumentales que hacen posible operativizar aquellas, no debería soslayarse el contexto de corto plazo que condiciona y pone restricciones a cualquier conjunto de acciones, principalmente, si aquellas dependen de mecanismos de mercado vinculados a los precios y las tarifas. La inflación es una de las principales restricciones, sino la principal.

La inflación distorsiona los precios relativos, entre ellos los precios y tarifas de la energía. Esos precios y tarifas funcionan como semáforos que brindan información a la oferta y a la demanda de energía de la escasez relativa de ese insumo y sus servicios derivados. Por ello, si hay inflación los semáforos energéticos funcionan mal y los oferentes y demandantes de energía toman decisiones con información incorrecta que generalmente deriva en racionamiento por cantidad, incumplimientos contractuales y un deterioro de la calidad y alcance de los servicios, fenómenos tales que, en conjunto, suelen configurar algún tipo de crisis energética (ii).

El retraso de los precios y tarifas de la energía, visto prima facie por muchos gobiernos como un instrumento de ancla inflacionario, termina generando mayores subsidios (que benefician en mayor proporción a los deciles de mayores ingresos) con su consiguiente impacto en incremento del déficit fiscal y la inflación. Corregir esas distorsiones redundará un impacto inflacionario de corto plazo, pero una inflación menor a largo plazo.
Por ello, la estabilidad macroeconómica con reducción de la inflación requiere como condición necesaria un funcionamiento sin distorsiones de los precios y tarifas de la energía. Para lograrlo debe buscarse una salida “por arriba” a la imposibilidad del trilema del populismo energético.

Una salida “por arriba” al trilema del populismo energético

La distorsión de precios y tarifas de la energía y el impacto fiscal de esas políticas remiten al esquema conceptual del trilema del populismo energético (Roitman, 2020), es decir, no se puede conseguir al mismo tiempo tarifas bajas a los usuarios, reducción de subsidios presupuestarios a la energía (con impacto en el déficit fiscal), y precios mayoristas de la energía que incentiven producción o generación de energía, dada una determinada situación macroeconómica (iii).
En términos de política energética y regulatoria, para salir “por arriba” del trilema energético se debería llevar adelante una política basada en cuatro pilares:

1. Una política energética compatible con un plan de estabilización macroeconómica

La estabilización macroeconómica es condición necesaria para el desarrollo y crecimiento del sector energético argentino, el buen funcionamiento de sus mercados y el principal requisito para romper en el largo plazo la imposibilidad del trilema del populismo energético: si baja el costo de capital podemos conseguir al mismo tiempo tarifa mas bajas a los usuarios, reducción de subsidios energéticos y precios mayoristas que estimulen producción/generación de energía.

En particular, la baja del costo de capital, el acceso al financiamiento y la posibilidad de realizar contratos de largo plazo para el desarrollo de infraestructura podría permitir un crecimiento sano y traccionado por la iniciativa privada y, complementariamente, la interacción virtuosa público-privada.

Una de las bases de la estabilidad macroeconómica duradera es tener una política fiscal adecuada y, en particular, la corrección de los aspectos de la política energética y regulatoria con importante impacto fiscal como las distorsiones en precios y tarifas que derivan en abultados subsidios y (en otros tiempos) desequilibrios de la balanza comercial energética con potenciales impactos macroeconómicos.

Una buena práctica al respecto es tener precios y tarifas sin distorsiones que remuneren costos económicos y que incorporen gradualmente impuestos al carbono que internalicen la externalidad ambiental y orienten, a través de mecanismos de mercado, a la economía hacia la descarbonización y la competencia en los mercados mayoristas de energía.

Un piso de estabilidad dará plafón para acelerar una reforma energética que modernice los marcos regulatorios apuntando a lograr un sistema energético más desregulado, descentralizado, digitalizado, diversificado y descarbonizado.
En términos secuenciales, las medidas estructurales de normalización del sector energético deben estar coordinadas con el plan de estabilización macroeconómico.

2. Un rediseño institucional de los reguladores

Han transcurrido más de 30 años desde que se crearon las primeras agencias reguladoras independientes en Latinoamérica. En Argentina, gran parte de las instituciones regulatorias han alcanzado, por caminos diversos, cierta maduración operativa y de gestión. Sin embargo, las capacidades institucionales de los reguladores y la calidad y transparencia del proceso regulatorio se encuentran condicionadas por distintos desafíos, algunos que persisten que podrían denominarse “clásicos” y otros más recientes que podemos denominar “nuevos desafíos”.

Los desafíos clásicos que siguen vigentes para las agencias reguladoras pueden resumirse en las siguientes problemáticas: grado de autonomía funcional e integridad institucionalidad; organismos poco adecuados a su función; sobredimensionamiento de personal; agenda regulatoria poco actualizada (transición energética y revolución digital y de datos, entre otros); federalismo regulatorio; y grado de transparencia y participación activa.

Por otra parte, sus nuevos desafíos podemos resumirlos en: i) reducción y simplificación regulatoria;

ii) transformación digital y uso datos;

iii) regulación orientada a la innovación;

iv) regulación basada en evidencia y centrada en el usuario; v) sostenibilidad ambiental y climática;

vi) acceso y asequibilidad a los servicios; y

viii) nueva comunicación institucional y manejo reputacional del regulador (iv).

La mejora de la gobernanza regulatoria en Argentina incluye necesariamente medidas en la dirección de resolver los problemas clásicos y los nuevos desafíos. Entre ellas: reformas de segunda generación para permitir mayor competencia en la última milla de los servicios públicos; mejor delimitación del carácter federal de los reguladores y reducción de la proliferación de agencias sectoriales en el marco de la transición energética (Ej.: fusión de ENARGAS y ENRE) (v) ; adecuación de planta óptima de personal con estrictos requisitos de idoneidad (concursos) y estabilidad; modificación de la designación y remoción del Directorio con participación efectiva del Congreso; otorgamiento de atribuciones como fiscal de competencia; modificación del mecanismo de financiamiento para permitir que sus fondos no ingresen al Sistema de Cuenta Única ni puedan ser objeto de limitaciones en su normal ejecución presupuestaria; simplificación administrativa y digitalización rápida de los organismos (vi); y creación de la carrera administrativa de reguladores federales (vii).

3. Un rediseño de los mercados mayoristas de gas y electricidad

La secuencia de reformas de los mercados mayoristas podría dividirse en dos etapas: táctica y estratégica.

Respeto de las medidas tácticas, se debería apuntar a crear rápidamente una dinámica de competencia donde hoy no la hay, al mismo tiempo que se protege la sostenibilidad política del proceso. Para ello, se puede avanzar separando el mercado en un “entorno desregulado” para la provisión de grandes usuarios (sumando aquí a los P3 en gas y a los GUDIS en energía eléctrica) con contratos entre privados y sin subsidios, de un “entorno regulado” de demanda “prioritaria” (residenciales, comerciales e industriales pequeños, y otros) a la que de alguna manera se le otorgan la energía y potencia sin contratos o con contratos establecidos por el PEN a bajos precios (térmica de base, hidroeléctrica, nuclear, etc.) sin rentas inframarginales que podrían resultar de una aplicación lisa y llana de un mercado marginalista puro.

Aún así, estos mismos emprendimientos podrían ofertar energía y potencia por sobre la comprometida al “entorno regulado” en el “entorno desregulado”. Este podría ser, por ejemplo, un mecanismo para atraer nuevas e inversiones a las próximas licitaciones para renovar concesiones hidroeléctricas.

Al mismo tiempo, otras iniciativas pueden llevarse adelante para lograr ahorros fiscales sin afectar el normal funcionamiento del propio mercado como, por ejemplo, algún mecanismo de subastas de extensión (voluntaria) de contratos de largo plazo de generación térmica, renovable y de gas natural. Este “canje voluntario” (a la manera de los canjes de bonos) mediante una subasta por extensión de plazos y al mismo tiempo una asignación de esos nuevos contratos a los privados (distribuidoras y generadores termoeléctricos) con cierta garantía estatal de realización de una revisión tarifaria a corto plazo para darle salud económica-financiera a las distribuidoras como contrapartes de esos contratos.

Respecto de la reforma estratégica, el objetivo general sería tener mercados mayoristas libres con contratos a término entre privados y mercados spot sin intervención del PEN, y mercados minoristas desregulados y con sus partes remanentes reguladas (transporte y distribución) con tarifas justas y razonables que cubran los costos económicos de la prestación de los servicios y den señales correctas a la expansión del transporte y la producción/generación de energía.

En particular, un buen punto de partida sería el estudio que la Secretaría de Gobierno de Energía requirió a la consultora internacional NERA en 2019 sobre el mercado mayorista eléctrico de Argentina. Dicho informe provee algunas consideraciones de interés para pensar en un rediseño de ese mercado en un mundo que busca seguridad abastecimiento, asequibilidad y sostenibilidad ambiental.

Uno de los puntos importantes de esa reforma es que podría acotar algunas responsabilidades comerciales actuales de CAMMESA, mejorando de esa manera la transparencia, la innovación y la eficiencia del sistema y delimitando mejor los roles de gobernanza del mercado eléctrico argentino.

Otros aspectos estructurales de organización industrial y diseño de los mercados mayoristas son de relevancia, especialmente a mediano y largo plazo. La desregulación de la comercialización minorista del suministro o última milla del servicio es uno de ellos. La digitalización y los avances en las tecnologías de comunicación permiten hoy en día una mayor interacción entre el proveedor de los servicios públicos y el usuario, quien no solo es un consumidor, sino que también hoy puede ser un generador que interactúa en una doble vía física y comercial con la red de distribución. De la mano también de esta desregulación de la última milla del servicio de distribución debe venir una restauración de la competencia sin restricciones ni distorsiones en la comercialización de gas y electricidad para lograr ganancias de eficiencia en los mercados mayoristas que pueden traducirse en menores precios de la energía.

Un aspecto de no menor importancia a la hora del rediseño del mercado mayorista eléctrico es el rol de las interconexiones internacionales con los países vecinos y con una mirada de planeamiento energético estratégico (planes energéticos compatibles y complementarios) y operativo (despachos coordinados regionales), no solo por motivaciones económicas y políticas sino también de tipo técnicas. La descarbonización de los sistemas energéticos y la mayor inserción de energías renovables intermitentes requieren de mayor flexibilidad de oferta y de demanda y por ello resulta imperiosa la coordinación de mediano y largo plazo en la región en lo referido al desarrollo de infraestructura energética y la coordinación del despacho regional con la optimización de la infraestructura física y de mercado, tanto en lo atinente a los flujos de energía eléctrica como a los de gas natural.

Entre los mecanismos de flexibilidad en los nuevos sistemas energéticos con mayor inserción de renovables intermitentes también juegan un rol relevante los mecanismos de almacenamiento de energía. Para su desarrollo deben respetarse precios y tarifas que transparenten la escasez relativa distinta de la energía en términos temporales. Si no puede haber precios diferenciados spot en el tiempo que señalen potenciales ganancias del arbitraje entre distintos momentos del año, mes, día u hora, no habrá incentivo a la inversión y el desarrollo de soluciones de almacenamiento.

En cuanto a la competencia en el mercado minorista, los sistemas tarifarios de respuesta de la demanda (Demand Response), como por ejemplo el denominado Time-of-Use (ToU), suelen permitir un manejo más adecuado de la necesaria mayor flexibilidad de demanda que requieren sistemas energéticos con oferta más variable que en el pasado, principalmente en momentos críticos.

La utilización de esos nuevos mecanismos tarifarios, generalmente primero en clientes industriales y comerciales y luego en residenciales, se ve facilitada por la baja de costos de las comunicaciones y de la medición inteligente (viii). Por ello, la digitalización es una tarea insoslayable que no debe ser relegada. Tanto por razones de eficiencia como de flexibilidad, el desarrollo y establecimiento de infraestructura de medición digital no es una medida urgente, pero si necesaria a mediano plazo.

4. Un ordenamiento y reducción de los subsidios energéticos

El ordenamiento y reducción de los subsidios energéticos exige moverse en la dirección de mecanismos explícitos, focalizados (en pobreza, en ciertas regiones desfavorecidas y términos estacionales) y a la demanda, combinando programas como la tarifa social federal y otros centrados en el acceso y en el nivel mínimo de confort de la vivienda.
Respecto de la estrategia de salida de corto plazo, se requiere coordinar y calibrar las reducciones de subsidios y la creación de un entorno más competitivo y desregulado con la estrategia macroeconómica, sin dejar de considerar caminos quizás subóptimos, pero más seguros desde el punto de vista de su solidez y “antifragilidad” jurídica.

La coordinación con el programa macroeconómico requerirá darle prioridad al rápido traslado a tarifa del precio del gas y la electricidad, mientras que en la negociación de la recomposición de márgenes de distribuidoras y transportistas entran en la negociación un número mayor de variables, como por ejemplo los plazos de concesión y las inversiones, que pueden ser parte de un acuerdo de largo plazo para buscar sostenibilidad económico-financiera para las empresas y política para el PEN.

Las correcciones tarifarias pueden encararse utilizando herramientas legales y operativas ya implementadas por la administración pasada como la segmentación, pero convergiendo a un programa de Tarifa Social Federal de monto fijo y vinculado a los ingresos del hogar y características de la vivienda, junto con el impulso y promoción mediante información al usuario sobre ventajas del recambio de artefactos hogareños e industriales sobre la eficiencia energética con importantes impactos de ahorro.

Algunos trabajos académicos como el de Giuliano et al. (2020) ratifican el impacto distributivo pro-pobre de la tarifa social federal, aunque también señalan la pesada carga en contrario de los subsidios generalizados en el precio mayorista eléctrico (ix).

La Tarifa Social Federal fue implementada rápidamente en 2016 y es un muy buen antecedente para la etapa 2024-2027, posiblemente con cambios que lleven el subsidio a un monto fijo vinculado de alguna manera al ingreso del hogar y características de la vivienda (Durán & Condorí, 2020) (x).

A ello debería sumársele mecanismos de gerenciamiento de demanda (de mercado), al comienzo en industrias y comercios, principalmente en regiones con frágiles redes de distribución.

Posteriormente, y suponiendo cierto éxito de estabilización del programa macroeconómico, puede avanzarse en reformas con mecanismos contractuales privados y mayor desregulación de los mercados, sin perder de vista que la descarbonización de la matriz energética seguramente requerirá de políticas impositivas que internalicen los costos de la emisión de carbono a la atmósfera.

Economista Consultor. Profesor ITBA. Ex Presidente ENARGAS. Ex Subsecretario de Escenarios y Evaluación de Proyectos (MINEM).

NOTAS

i Inspirado en: Caratori, L. & Roitman, M. E., (2023), “Energía: la fuerza del cambio”. Cap. 10 en: Desenredar la Argentina. Diagnóstico y propuestas para quebrar la decadencia, Luciano Laspina (Ed.), Sudamericana.
ii Fernando Navajas, 2006. ““Energo-Crunch” Argentino 2002,” Working Papers 89, FIEL.
iii Roitman, Mauricio E., (2020), “El ‘trilema’ del populismo energético: un problema de interacción entre la macroeconomía y la microeconomía sectorial”, Informe de Coyuntura Energética, Energy Consilium, Noviembre 2020.
iv Roitman, Mauricio E., Calle, Jean P. & López Azumendi, S., (2021), “El derrotero de las agencias regulatorias en América Latina y el Caribe: en busca de la gobernanza efectiva”, trabajo realizado para CAF, Mimeo, 16 de septiembre de 2021.
v Por ejemplo: transición energética, convergencia digital, multimodalidad, etc. En esa línea, aparece por ejemplo el caso concreto de la fusión de reguladores de electricidad y gas que dio origen a OFGEM en el Reino Unido. Ver: Roitman, M. E. (2022), “La transición de los entes reguladores o los entes reguladores para la transición”, Energía & Negocios, diciembre 2022. https://www.energiaynegocios.com.ar/la-transicion-de-los-entes-reguladores-o-los-entes-reguladores-para-la-transicion1/
vi López Azumendi, S., & Roitman, M. (2022 February 10). “Estados ágiles en América Latina: la transformación digital de los reguladores económicos”. Caracas: CAF. Retrieved from http://cafscioteca.azurewebsites.net/handle/123456789/1873
vii Roitman, Mauricio E. & Valdez, Marcela P., (2022), “Agencias regulatorias para la transición energética: la necesaria reforma de los reguladores energéticos argentinos”, XVI Congreso Iberoamericano de Regulación “Regulación en tiempos de cambio: Desafíos y Propuestas”, 3 de noviembre de 2022.
viii Weiss, M. et al. (2022), Empowering Electricity Consumers through Demand Response Why and How, Inter American Development Bank, Energy Division March 2022.
ix Fernando Giuliano, Maria Ana Lugo, Ariel Masut, Jorge Puig, Distributional effects of reducing energy subsidies: Evidence from recent policy reform in Argentina, Energy Economics, Volume 92, 2020, 104980, ISSN 0140-9883, https://doi.org/10.1016/j.eneco.2020.104980
x Durán, Rodrigo Javier & Condorí, Miguel (2020). Vulnerabilidad energética y socioeconómica en los hogares de Argentina. Cuadernos Geográficos 60(1), pp. 156-180.