El intento reciente de convergencia a una inflación de un dígito ha resultado en una experiencia fallida en nuestro país. No es que la nueva administración haya tenido una tarea fácil de antemano, sino que posiblemente se hubiese subestimado el grado de complejidad que existía bajo un esquema heredado de elevada inflación inercial, déficit fiscal creciente y una fuerte distorsión de precios relativos que requerían un reacomodamiento de corto/mediano plazo. En definitiva, ni shock ni gradualismo, el año 2018 culminará con la tasa de inflación más alta de los últimos 15 años.
Justamente las variables vinculadas al sector energético tenían gran responsabilidad en lo que hace tanto al déficit fiscal como a la distorsión de precios relativos. Es por tal razón que llama la atención como el gobierno tardó medio mandato en registrar que las acciones del área energética, en materia administrativa-regulatoria, debían estar subsumidas en un plan económico coordinado. Como hemos aprendido de la exitosa Cumbre del G20 y del esfuerzo puesto en armonizar posiciones por parte del propio Presidente de la Nación, muchas veces los resultados dependen del temperamento de quienes ocupan los cargos clave.
Es justamente a partir de la reorganización del Gabinete Nacional, y bajo la tutela de Hacienda, que se definió que la política de subsidios a la oferta de energía resultaba inconveniente a los efectos del equilibrio fiscal, y por tal razón se restringió su expansión. También se ha hecho evidente que un Estado que requiere de un fuerte ajuste fiscal no está en condiciones de realizar mega emprendimientos nucleares para generar energía mucho más cara que la que se obtiene con otros recursos que abundan en el territorio. En este sentido es irrelevante que los proyectos cuenten con financiamiento propio. Ya se sabe que no hay “almuerzo gratis” en economía.
Adicionalmente nuestro país, no siendo un país petrolero, y más bien importador de energía, debe someter sus precios domésticos a la evolución del precio internacional. Sobre todo bajo un esquema cuyo norte consiste en reducir las distorsiones en los mercados. Sin embargo las autoridades muchas veces confunden lo que es el fomento de la competencia con el de las corporaciones, producto, en el mejor de los casos, del pensamiento naife que el apoyo al sector corporativo redundará en un auge de la inversión y no en un incremento de rentas apropiables.
Bajo el contexto señalado, las iniciativas de promover sistemas de subasta de energía (en especial en gas natural) y regímenes de precios competitivos de referencia (en los mercados de combustibles líquidos) han sido bocanadas alentadoras en el camino a las reformas pro competencia. Más allá que bajo este régimen los precios no siempre evolucionan en la dirección deseada, lo relevante es ir apostando a reglas pro mercado que marquen el camino para que actúe el sector corporativo, eliminando al mismo tiempo la posibilidad de una regulación “oportunista”.
El Mercado de los Combustibles Líquidos
Un estudio reciente realizado por el BID revela que en el período 2008-2014 la mayoría de los países de la región aplicaron controles a los precios de la energía, y que éstos impactaron sobre las finanzas públicas, con efectos distributivos adversos; es decir beneficiando en mayor medida a los estratos medios y altos que a los de menor ingreso. Dentro de un grupo de 26 países, Argentina renqueó quinta en materia de subsidios a los combustibles líquidos y sexto en electricidad, con transferencias presupuestarias muy superiores al promedio regional del 2% del PBI. Tanto en combustibles como en electricidad, en el tope de las distorsiones se ubica Venezuela, en donde la hiperinflación resulta inmanejable. En el extremo opuesto se encuentran los países más abiertos a la competencia, pero también con niveles de inflación más moderados: Chile y Costa Rica.
Si bien en adelante nos concentramos en el mercado de combustibles líquidos; sin abundar en un estudio econométrico transversal (entre países) parece evidente la existencia de una elevada correlación entre nivel de competencia e inflación. De allí que a los fines de la meta inflacionaria pareciera que nuestro país no ha puesto el debido foco sobre una estrategia más pro competencia, particularmente en los mercados energéticos.
En el caso de los combustibles líquidos, si bien el marco legal define al régimen como de libre mercado a partir de la desregulación de principios de los años 90’, en la práctica el sector ha sido alta e informalmente regulado desde principios de los años 2000’. La implicancia de tal intervención ha sido que mayormente los precios domésticos se mantuvieron por debajo de los precios internacionales, pero en el período 2014-2017, ante la caída de los internacionales la situación se invirtió, siendo los precios locales superiores a lo que hubiera constituido el precio competitivo o de “paridad de importación”.
A partir del Decreto 962/2017, que concretaba la apertura del negocio de comercialización de combustibles al mercado internacional (donde los precios ya se habían reacomodado al alza) desde el 1/1/2018, se pretendía volver al régimen de libre mercado de los años 90’. No obstante, la autoridad regulatoria no parecía haber tomado en cuenta algunas lecciones sobre las restricciones domésticas a la competencia de origen diverso. Por un lado las limitaciones logísticas de acceso a la infraestructura relevante; por otro, el elevado nivel de concentración del mercado.
En tal sentido se delegó en la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) el monitoreo de lo que debería ser la observación de un funcionamiento competitivo del mercado, partiendo de la definición de precios locales competitivos, y utilizando para ello los criterios internacionales de precios de “paridad de importación”, con márgenes de comercialización similares a los de países con regímenes competitivos. Quien escribe estas líneas estuvo a cargo de tal estudio, que aún espera salir a la luz. Y es a partir del último trimestre del 2018 que la Secretaria de Gobierno de Energía introduce el concepto de “precios de referencia”, que de alguna manera contempla la metodología desarrollada en el mencionado estudio de la CNDC, y que efectivamente contó con el asesoramiento de algunos de los funcionarios del por entonces Ministerio de Energía y Minería.
Ciertamente, entre los meses de abril y agosto de 2018 el flamante régimen de libre competencia se vio nuevamente alterado ante la mega devaluación de la moneda que hacía política y socialmente inviable el traslado del precio internacional (nuevamente en alza) al surtidor. Sumado a ello, un nuevo régimen tributario, pensado con lógica y sensatez para una economía con bajo nivel de inflación, que sustituía los impuestos variables por otros de suma fija, pero indexados a los precios mayoristas, adicionaba presión en los precios del surtidor.
Situación actual y perspectivas
El año 2018 pareciera cerrar con un nuevo nivel de precios relativos más equilibrados respecto de los existentes a principios del 2016 cuando asume el nuevo gobierno, en el marco de un ajuste fiscal que deberá prestar mucha atención a no ceder ante presiones sectoriales, habituales y conocidas en el sector energético. También deja algunas enseñanzas en materia de política anti inflacionaria. La primera es que un régimen de alta inflación no puede modificarse abruptamente, sobre todo en el marco de precios relativos altamente distorsionados. Otra lección importante, que el país debe comenzar a internalizar, es que el impulso a la competencia no consiste en favorecer lisa y llanamente a los sectores corporativos sino más bien en fortalecer las instituciones; y en el caso del sector energético donde la concentración es significativa, a las vinculadas a los organismos de Defensa de la Competencia.
Por otra parte, se deberá reconocer que la estabilidad de precios es un activo importante, tanto para los empresarios como para los consumidores. En tal sentido, y bajo un régimen capaz de controlar los principales desequilibrios que impactan sobre el nivel general de precios, resulta deseable establecer mecanismos que tiendan a suavizar la volatilidad de los precios internacionales trasladados al mercado doméstico.
Tal vez resulte prematuro para Argentina pensar en la posibilidad de contar con un sistema de estabilización de precios autónomo, sobre todo cuando existe una percepción de que las políticas públicas y los fondos de estabilización pueden ser utilizados en forma oportunista. Sin embargo, es igualmente cierto que la sociedad no es capaz de tolerar la excesiva volatilidad: ni las subas violentas del precio internacional (combinado con la aplicación de un tipo de cambio igualmente volátil) puede trasladarse al consumidor, ni una baja abrupta es tolerada por el sector corporativo, como se puso de manifiesto durante la primera mitad del mandato del gobierno actual.
No obstante ello, Argentina debe comenzar a instrumentar medidas de tal naturaleza, tomando como ejemplo no ya los casos de países más desarrollados, sino la experiencia seguida por países vecinos como Chile o Perú, con resultados diversos en el uso de estos mecanismos de estabilización.
Ciertamente se trata de un terreno fértil para avanzar en forma conjunta entre el ámbito académico local (en el que no abunda este tipo de análisis) y el de las políticas públicas, con el Norte bien puesto en lograr recomponer la confianza y la institucionalidad que nos lleve a recuperar el sendero de crecimiento económico, una vez que el Mundo ha vuelto a mirar a la Argentina con mayor respeto y consideración, tras la exitosa Cumbre del G20. Aunque posiblemente la mayor confianza a recuperar sea el de los propios argentinos que siguen eligiendo mantener sus ahorros afuera del sistema financiero doméstico.
(*) Licenciado en Economía UBA
