Calidad del servicio: el gran desafío del ENRE

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Andrés Chambouleyron, presidente del Ente Nacional Regulador de la Electricidad, en esta columna, desarrolla dos de los temas fundamentales de su gestión y de los objetivos planteados en la Ley 24.065 referidos a la calidad del servicio: la frecuencia y la duración promedio de las interrupciones y la calidad comercial, que junto con los reclamos por consumos estimados constituyen los principales reclamos de los usuario

Andrés Chambouleyron (*)

A casi ya un año de la normalización del ENRE, con su directorio nombrado por concurso de oposición y antecedentes y participación del Congreso de la Nación, con una Revisión Tarifaria Integral (RTI) concluida y con plena vigencia del Marco Regulatorio (Ley 24.065) y de los contratos de concesión, podemos hacer un breve balance de la situación actual, lo hecho hasta ahora y los desafíos que enfrentamos para los próximos años.

Voy a concentrarme en dos aspectos centrales de la calidad del servicio prestado por las distribuidoras eléctricas, por un lado, la frecuencia y la duración promedio de las interrupciones y por otro un aspecto clave de la calidad comercial del servicio que son los reclamos por consumos estimados y por consumos excesivos y su resolución por parte de las concesionarias.

Con respecto al primer tema y como es de público conocimiento, el ENRE mide la calidad del servicio que prestan EDENOR y EDESUR con frecuencia semestral a través de dos índices: la frecuencia ó cantidad promedio de interrupciones por usuario (SAIFI) y la duración de cada interrupción promedio por usuario (SAIDI). La novedad que introdujo la última RTI fue que ahora dichos índices se miden por Partido (pcia. de BA) y por Comuna (CABA) a diferencia de lo que se hacía hasta enero del 2017 donde se computaba un solo índice en forma agregada para cada concesionaria.

Estos dos índices son muy importantes porque además de medir la frecuencia y duración promedio de las interrupciones están íntimamente vinculados a dos variables clave de las concesionarias: su nivel de inversión y el nivel de gestión de sus recursos. Normalmente se verifica que un bajo (alto) nivel de inversión se traduce en una alta (baja) frecuencia de cortes (SAIFI) ya que en lugar de reemplazar instalaciones defectuosas se las repara impidiendo así que se reduzca la cantidad de interrupciones. Por otra parte, una mala (buena) gestión de los recursos (tiempo, mano de obra y materiales) está normalmente correlacionada con una alta (baja) duración de las interrupciones (SAIDI) ya que ante una falla, la concesionaria tarda más tiempo (menos) en atender el reclamo y proceder a su resolución definitiva alargando (reduciendo) así la duración de los cortes.

Las penalidades que pagan las distribuidoras por deficiencias en la calidad del servicio se traducen en bonificaciones automáticas a los usuarios en sus facturas mensuales y que son calculadas como el tiempo que permaneció el usuario sin servicio durante un semestre determinado multiplicado por el valor económico de la energía no suministrada y afectado este producto por los valores de SAIDI y SAIFI del Partido o Comuna donde habita el usuario con respecto a los valores objetivo de estos índices fijados por la autoridad regulatoria. Si los índices de calidad de un determinado Partido o Comuna están un 50% por encima del valor objetivo fijado por el ENRE, la compensación al usuario será entonces un 50% superior a aquella que le correspondería si los índices de ese Partido o Comuna coincidieran con los valores objetivo. A mayor (menor) desvío de los índices promedio por Partido o Comuna con respecto a los valores objetivo fijados por el ENRE mayor (menor) es la bonificación pagada por las concesionarias a los usuarios que sufrieron los cortes.

Si bien los índices de calidad del servicio se miden (y se aplican para calcular sanciones) por Partido y por Comuna (1), su evolución reciente se puede ilustrar como promedio ponderado agregado por concesión que es lo que ilustran los siguientes gráficos:

Estos dos primeros gráficos ilustran la evolución del SAIFI (frecuencia de cortes por usuario y por semestre) promedio ponderado por concesión para ambas distribuidoras (EDENOR y EDESUR) incluyendo (barra azul) y excluyendo (barra naranja) eventos declarados por las concesionarias como de fuerza mayor, a partir del semestre 39 (setiembre 2015 – febrero 2016) hasta el semestre 44 (marzo – agosto 2018), último semestre disponible.

Los gráficos también ilustran una línea punteada negra que es el valor objetivo de SAIFI impuesto a las concesionarias durante la RTI para el quinquenio 2017 – 2021 (también promedio ponderado por concesionaria). Este valor objetivo se obtuvo en ambos casos partiendo del valor promedio de cada índice durante el período 2013 – 2015 reduciéndose gradualmente según una función exponencial hasta lograr durante el último semestre del quinquenio (setiembre 2021 – febrero 2022) el valor promedio que el índice tenía durante el período 2000 – 2003.

De la simple observación de estos 2 primeros gráficos se pueden sacar algunas conclusiones importantes. En primer lugar, se observa que el SAIFI objetivo inicial de EDENOR era muy superior al de EDESUR, 4.82 vs. 3.28 reflejando las condiciones de partida de ambas concesiones.

La frecuencia de cortes en el área de EDESUR era sustancialmente más baja que la de EDENOR durante 2013 – 2015 y por lo tanto más exigente en el tramo inicial del sendero objetivo. Sin embargo y dado que el valor objetivo de llegada hacia febrero del 2022 es similar en ambas (2.76 en EDENOR vs. 2.14 en EDESUR) la tasa de reducción del índice (i.e. de mejora en la calidad) debe ser necesariamente superior en EDENOR que en EDESUR (i.e. curva con mayor pendiente). En otras palabras, EDENOR tiene que reducir la frecuencia de los cortes en su área de concesión más rápidamente (mayor inversión) que EDESUR para cumplir con las metas establecidas en la RTI. En segundo lugar y vinculado al primer punto, EDENOR viene cumpliendo más holgadamente con el sendero que EDESUR a pesar de tener ambos hoy un SAIFI similar (3.57 EDENOR vs. 3.78 EDESUR) nuevamente los diferentes puntos de partida explican en parte la diferencia en el grado de cumplimiento del sendero de cada concesionaria.

Con respecto a la evolución de la duración promedio de los cortes por semestre y por usuario (SAIDI) sucede algo diferente que con el SAIFI: EDESUR parte de un valor objetivo superior al de EDENOR (17.3 vs. 15.1 respectivamente) reflejando nuevamente su condición inicial durante el período 2013 – 2015, pero además el valor final a alcanzar hacia fines del quinquenio es más bajo para EDESUR que para EDENOR (4.12 vs. 5.38 respectivamente) por lo cual caso en este caso va a ser EDESUR la que va a tener que realizar el mayor esfuerzo de reducción en la duración media de los cortes mejorando sustancialmente la calidad en la gestión de sus recursos humanos y materiales para atender y resolver más rápidamente los reclamos por corte en el suministro (i.e. la pendiente de la curva de EDESUR es mucho más pronunciada que la de EDENOR).

Si bien sería hoy relativamente apresurado sacar conclusiones sobre el grado de cumplimiento de las concesionarias con respecto a la calidad objetivo (fundamentalmente porque las inversiones comprometidas en la RTI tardan tiempo en materializarse y en ponerse en servicio) y recordando nuevamente que dicho objetivo se fija por Partido y por Comuna y no agregadamente para toda un área concesionada, sí se puede afirmar que los niveles de calidad de ambas concesionarias vienen mejorando lenta pero sostenidamente con dos mejoras visibles que son la de EDENOR en frecuencia (SAIFI) y EDESUR en duración (SAIDI) reflejando un esfuerzo en materia de inversión por parte de la primera y de mejora en la gestión por parte de la segunda.

Nuevamente, cuando hablamos de mejoras lo hacemos siempre en términos relativos con respecto a sus valores objetivo (sendero) que son muy diferentes para una que para otra concesionaria a pesar de que ambas tienen hoy índices muy similares entre ellas, SAIFI EDENOR = 3.57 y SAIFI EDESUR = 3.78 y SAIDI EDENOR = 13.35 y SAIDI EDESUR = 14.11.

Desafíos futuros

El problema que tiene el análisis de la calidad promedio por Partido o Comuna es que siempre tiende a ocultar la situación de lo que verdaderamente ocurre en cada uno de los diferentes barrios de un Partido o Comuna. Si bien hubo un importante avance en la RTI al pasar de índices agregados por concesionaria a índices por Partido o Comuna, está claro que un SAIDI o un SAIFI objetivo razonables para un Partido es necesariamente el resultado de un promedio que involucra valores inferiores pero también superiores a dicho promedio.

En otras palabras, un Partido con una duración promedio de corte de 14 horas es perfectamente compatible con barrios con 100 horas de corte por semestre. Mientras menor cantidad de usuarios tenga un barrio mayor podrá ser su índice SAIDI o SAIFI (i.e. peor su calidad de servicio) pero menor será su impacto sobre el promedio de la calidad del Partido o Comuna y menor será el incentivo de la distribuidora a invertir o mejorar la gestión en dicho barrio para cumplir con el objetivo. Siempre será más rentable invertir y gestionar mejor en barrios con mayor densidad de población ya que impactan más en el promedio del Partido o Comuna. Esto es lo que ilustra el próximo gráfico.

Cada punto de la nube que ilustra el gráfico anterior es una central transformadora (CT) de barrio con ordenadas que indican el SAIFI de dicho CT dividido por el SAIFI objetivo del Partido o Comuna en el que dicho CT se encuentra (SAIFI / SAIFI objetivo) en el eje vertical y el SAIDI de dicho CT dividido por el SAIDI objetivo del Partido o Comuna en el que dicho CT se encuentra (SAIDI / SAIDI objetivo) en el eje horizontal para ambas concesionarias y para el semestre 44 de las concesiones que acaba de terminar en agosto del año corriente.

Evidentemente si la totalidad de los CTs del AMBA (32.391) tuvieran índices de calidad iguales a los del sendero de su correspondiente Partido o Comuna la nube de puntos debería entrar en el cuadrado con abscisa y ordenada al origen iguales a 1, cosa que claramente no ocurre. Esto sin embargo no quiere decir que la mayoría de los usuarios viva en barrios con índices de calidad por arriba del valor de sendero, muy por el contrario, el 69% de los usuarios (3.8 millones sobre 5.5 millones) vive en barrios con CTs con índices con valores entre 0 y 1 y el 63% de los CTs del AMBA (20.390 sobre 32.391) entran en dicho cuadrado. Dicho de otra manera, el 31% de los usuarios del AMBA y el 37% de los CTs tienen índices de calidad con respecto a su sendero superiores a 1. De ese 37% el 21% de los CTs tiene factores de sendero entre 1 y 2, 8% entre 2 y 3 y 8% superiores a 3 veces su sendero.

Esto implica que una concesionaria puede cumplir con el valor promedio de calidad para un Partido pero al mismo tiempo tener CTs que tengan índices de calidad de 4, 5 ó 10 veces el sendero (ver Gráfico de dispersión arriba). Es por esta razón que desde el ENRE se impulsó una sanción complementaria que ataca este problema con el siguiente razonamiento: no es indiferente para la regulación como se llegue al valor promedio de calidad, el promedio es importante pero también lo es la dispersión de la distribución de los valores individuales.

Analizar solamente el promedio genera incentivos para que las concesionarias inviertan solamente en aquellos barrios que tienen mayor densidad poblacional o instalaciones en mejor estado, postergando a aquellos más alejados de los centros urbanos, de menor densidad poblacional e instalaciones en peor estado.

Las Resoluciones ENRE 198/18 y 199/18 imponen sanciones complementarias a las distribuidoras que son proporcionales al número de usuarios conectados a CTs con promedio ponderado entre SAIDI y SAIFI superiores a 2 veces el sendero de cada Partido. Estas sanciones obligarán a las concesionarias a cumplir con los promedios objetivo pero al mismo tiempo asignando las inversiones y la gestión de los recursos de forma más equitativa de forma tal de reducir la dispersión de los índices dentro de un mismo Partido o Comuna.

En materia de calidad comercial el ENRE analiza y controla todos los aspectos de la calidad comercial de las concesionarias desde dos ámbitos diferentes: a nivel de la política comercial que implementa cada una de las empresas controladas y desde la óptica que proporcionan los reclamos individuales iniciados por los usuarios. Las variables que se controlan son: tiempos de conexión, cantidad de estimaciones de consumos, resolución de reclamos, tiempos de rehabilitación de suministros suspendidos, calidad de atención en la oficinas comerciales de las distribuidoras, la calidad de atención en el “call center”, control en la facturación y las obligaciones emanadas en el Reglamento de Suministro, Ley de Defensa del Consumidor, con la inspecciones en locales comerciales de las distribuidoras, cumplimiento del procedimiento por cierre de oficinas comerciales, etc.

Unos de los reclamos que más ha requerido la atención y el trabajo del ENRE en los últimos meses han sido aquellos por consumos estimados (2) y por consumos excesivos. Un caso típico de reclamo por consumos estimados y excesivos es el que se ilustra en el próximo gráfico.

A este usuario (hipotético) la distribuidora no le leyó los consumos reales que tuvo en los semestres 1 al 5 sino que los estimó en 100 KWh/mes (200 KWh/bimestre ó 1.000 KWh en los 5 bimestres estimados) utilizando un criterio ad–hoc sin analizar sus consumos históricos y le cobra al usuario una factura calculada en base a esos consumos estimados. En el último bimestre del año sin embargo la distribuidora hace una lectura real del medidor y decide ajustar el consumo estimado del usuario durante los bimestres 1 al 5 cobrándoselos junto al consumo del bimestre 6 en una sola factura emitida al finalizar este bimestre.

Dado que los consumos mensuales de 100 KWh corresponden a una categoría de usuario T1 – R1 el monto de cada factura mensual abonar por el usuario durante los primeros 5 bimestres asciende a $581.3/bimestre ($290.6/mes) incluidos impuestos.

Asumiendo que el consumo real del usuario a lo largo de todo el año fue de 3.400 KWh y dado que durante los primeros 5 se le cobró un estimado de 100 KWh/mes (200 KWh/bimestre ó 1.000 KWh durante los 5 primeros bimestres) el “ajuste” que debe hacer la distribuidora en el bimestre 6 es de 3.400 KWh/año menos los 1.000 KWh ya cobrados, lo que es igual a 2.400 KWh en el bimestre 6 o 1.200 por cada mes de dicho bimestre como ilustra el gráfico superior. Esta práctica extendida durante el presente año presenta varios perjuicios para el usuario, a saber:

a) El Reglamento de Calidad de Servicio permite sólo una estimación de consumo por año para facturaciones bimestrales y dos para facturaciones mensuales (3), toda factura con consumo estimado en exceso de esa cantidad abonará al usuario una multa del 30% de la factura estimada (4).

b) Si el consumo se estimó en un valor artificialmente bajo, se minimiza también la multa o bonificación al usuario y se ubica a este en una categoría tarifaria “artificialmente baja” pagando una factura artificialmente baja en función de la estructura tarifaria progresiva fijada por la RTI del 2017 para EDENOR y EDESUR.

c) Por el contrario, el consumo “ajustado” del bimestre 6 (1.200 KWh/mes ó 2.400 KWh/bimestre) ubica al usuario en una categoría tarifa “artificialmente” alta (T1 – R8 en este caso) obligándolo a pagar un cargo fijo que supera los mil pesos o una factura mensual de $5.685 ($11.370.2 por bimestre) incluyendo impuestos.

d) Todo este proceso incorrecto de estimación de consumos le representa a este usuario hipotético un gasto anual de $14.277 menos las bonificaciones del 30% de las facturas estimadas ($13.579/año) que como ya se vio son reducidas a través del mismo proceso de (sub) estimación de consumos.

e) Por último, y a pesar de ser el consumo correspondiente al bimestre 6 también estimado (5), normalmente la distribuidora lo considera real y por ende el usuario no recibe la bonificación del 30% de la factura correspondiente.
Traduciendo el gráfico superior a pesos por mes, por bimestre y por año en la tabla siguiente se puede observar el flujo de gastos que debería erogar este usuario hipotético sujeto a una estimación incorrecta de sus consumos y a bonificaciones por estimación mal liquidadas.

Para revertir esta práctica tan perjudicial para el usuario el ENRE tomó varias medidas, a saber:

a) En primer lugar se dictaron las Resoluciones ENRE 209/18 y 210/18 que fijan un polinomio de uso obligatorio para las distribuidoras al momento de estimar consumos. Este polinomio fue obtenido econométricamente y estima el consumo de un determinado usuario en un determinado bimestre en función de sus consumos históricos, utilizando parámetros que minimizan el error de estimación. De esta forma los consumos no se pueden estimar de manera ad-hoc de forma de minimizar la multa sino siguiendo un procedimiento reglado simulando el consumo real del usuario.

b) Al utilizar el polinomio para estimar consumos, estos reflejan más cabalmente el consumo real del usuario, las sanciones se aplican sobre facturas más en línea con las reales del usuario y el ajuste realizado en el bimestre 6 del gráfico superior no es tan severo, evitando así saltos en los montos de las facturas que superen el 75% del promedio del mismo período de los 2 años anteriores por el que artículo 31 de la Ley de Defensa del Consumidor presume que hay error de facturación (6).

c) Siguiendo el espíritu del mismo artículo 31 de la ley el ENRE también estableció un mecanismo de sanciones a las distribuidoras en caso de consumo excesivo. Toda vez que un usuario haga un reclamo por consumo excesivo y no haya sido adecuadamente resuelto por la distribuidora esta le pagará al usuario una sanción por resolución inadecuada de reclamo, además de ordenar la corrección del consumo y la emisión de una nueva factura.

El resultado de la aplicación de todas estas medidas puede ilustrarse en el gráfico siguiente. Al ser ahora los consumos estimados según un algoritmo matemático reflejan más cabalmente el consumo real histórico. Esto implica que, por un lado, la factura reflejará más cabalmente su valor real pero además, las multas del 30% por estimación de consumo se aplicarán a facturas calculadas en base a consumos en línea con los históricos, no a consumos “artificialmente” bajos como ilustra el gráfico inferior.


Nótese que el consumo anual del usuario es similar al del gráfico anterior e igual a 3.400 KWh, sin embargo su distribución bimestral es sustancialmente diferente en línea con los consumos históricos del usuario y reflejando su estacionalidad dentro una categoría tarifaria T1 – R2. Si bien hay también ahora un ajuste del consumo estimado en el bimestre 6 (cayendo ahora en categoría T1 – R4), este no es tan abrupto como en el caso anterior no superando el 75% del promedio estacional histórico. Este nuevo perfil de consumo estimado en base a un algoritmo matemático impuesto por el ENRE logra una sustancial reducción en el monto a pagar por el usuario debido a 2 efectos, por un lado la reducción en la categoría tarifaria del consumo ajustado del bimestre 6 (de R8 a R4 con una reducción del cargo fijo del 91% de $1.203 a $107.3 por mes) y por otro el aumento en las bonificaciones que recibirá el usuario de la distribuidora por el 30% de multa por factura con consumo estimado.

En efecto, la siguiente tabla ilustra el flujo de consumos y montos facturados bajo este escenario de estimaciones y bonificaciones correctamente realizadas.

La correcta estimación de consumos y la correcta bonificación de sanciones le representan al usuario una reducción en su gasto anual del 47% en la factura eléctrica, de $13.579 a $7.232.

Conclusiones y desafíos futuros

En cuanto a la evolución de los índices de calidad y teniendo en cuanta el poco tiempo transcurrido desde la aplicación de la RTI (febrero 2017) no sería prudente sacar conclusiones tajantes al respecto pero la concesionarias viene cumpliendo razonablemente con el sendero fijado por la autoridad regulatoria. Las mejoras más visibles son para EDENOR en SAIFI (inversión) y EDESUR en SAIDI (mejora en gestión) porque parten de índices objetivo superiores. Sin embargo y precisamente porque parten de valores superiores, el esfuerzo que tendrán que hacer para reducir los índices en los próximos 3 años que quedan hasta llegar a los niveles promedio del 2000 – 2003 va a tener que ser mucho mayor.

Es importante recalcar los objetivos de calidad que se fijaron en la RTI. Si todo sale como fue planeado y cada parte cumple con su rol, en diciembre del 2021 el SAIFI y el SAIDI promedio por concesionaria van a ser similares a los que tenían en diciembre del 2001. En otras palabras, en diciembre del 2021 vamos a haber tardado 20 años en recuperar los niveles de calidad que teníamos hará 20 años. Si bien esta frase puede sonar algo desmoralizante, no lo es sencillamente porque de esos 20 años, los primeros 14 (2002 a 2015) fueron de destrucción sistemática, destrucción contractual, económica e institucional del sector mientras que en sólo 6 años de esos 20 (2016 al 2021) se va a reconstruir todo lo que a las 2 administraciones anteriores les llevó 14 años destruir.

Con respecto a la calidad comercial es mucho lo que se ha hecho pero también mucho lo que resta por hacerse. Hay que pasar de un control ex – post de la facturación de las empresas a uno ex – ante en donde la autoridad regulatoria monitoree en forma diaria la totalidad de la facturación de las concesionarias y sea capaz de detectar cualquier anomalía en la confección de la factura (i.e. consumos estimados, errores en la estimación, consumos excesivos, falta de la bonificación correspondiente, etc.) y pueda corregirlos antes de que la factura salga a la calle y llegue al usuario reduciendo así drásticamente la cantidad de reclamos y la cantidad de recursos dedicados a atender dichos reclamos. La facturación debería ser electrónica abandonando el papel y reduciendo los costos asociados con un traslado parcial de dicho ahorro a los usuarios.

Por último, todos los aspectos de la calidad del servicio de distribución de electricidad pueden mejorarse con la adopción de tecnología como medidores inteligentes y redes inteligentes. Con los primeros se acaba la necesidad de leer y estimar consumo ya que la toma de estado del medidor se hace on-line en tiempo real y con las segundas se reduce drásticamente el tiempo transcurrido entre la ocurrencia de una falla y su reparación ya que la detección de esta también se realiza on-line en tiempo real. La adopción de tecnología durante los próximos años debería acelerar la convergencia de los índices de calidad a sus respectivos senderos reduciendo al mismo tiempo las necesidades de inversión para lograr dichos objetivos.

1 Para ver los valores de SAIDI y SAIFI para cada uno de los Partidos del GBA y Comunas de la CABA ver https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/tercerarevision_calidadservicioedenoredesur_semestre44_revisado271118.pdf

2 EDENOR ha estimado un promedio mensual de 8.600 facturas durante los últimos 6 años, alcanzando un valor máximo de 41.000 durante el primer semestre de 2016. EDESUR, en el mismo período estimó 36.000 facturas mensuales, alcanzando valores superiores a 200.000 durante el segundo semestre del 2017. En 2018, la cantidad de lecturas mensuales estimadas alcanzan a 11.000 en EDENOR y 132.000 en EDESUR.

3 Ver Anexo XVI, Sub – Anexo 4 de las Resoluciones ENRE 63/17 y 64/17, puntos 4.1.2, 4.13

4 Ibid. 5.5.3.2 y 5.5.3.3.

5 Si la lectura inicial del bimestre 6 es estimada y la final es real, el consumo es necesariamente estimado con lo cual la distribuidora debe pagar al usuario la multa del 30% del monto de la factura.

6 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/638/texact.htm

(*) Ingeniero Industrial y Doctor en Economía, Presidente del Directorio del (ENRE), Buenos Aires, República Argentina

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