El traspaso de jurisdicciónde Edenor y Edesur ¿una vuelta al pasado?

 

Recientemente se ventiló en la prensa la posibilidad de modificar la jurisdicción de los servicios eléctricos bajo la control del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE).

De este modo, Edenor y Edesur pasarían a la órbita del Gobierno de la Ciudad y del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Las razones de fondo no han sido debidamente explicadas, pero fuentes cercanas a la Jefatura de Gabinete afirman que se trata de un intento del Poder Ejecutivo de equiparar —en términos de tarifas— a la Ciudad Autónoma el Gran Buenos Aires y el resto de las provincias.

Escribe Aldo Bianchi Alzugaray

“Les estamos traspasando Edenor y Edesur a la Ciudad y a la provincia de Buenos Aires porque es más justo, es la manera de ir equilibrando el gasto estatal, para que el Estado no se vuelva una mochila”, justificó el presidente Mauricio Macri. “Hay un reclamo lógico de las provincias sobre los subsidios que recibe la provincia y la Ciudad de Buenos Aires, porque por la política del gobierno kirchnerista había un gran desfasaje y es por eso que las tarifas han subido más en Buenos Aires que en el interior para que se reconozca el  verdadero valor de la energía”, agregó el presidente.

La idea de traspasar la distribución a la jurisdicción territorial donde opera, no es original, pero lo que sucede con los subsidios no es lo que parece y además existen una serie de obstáculos para realizar dicho traspaso. ¿Es imposible? Por supuesto que no, pero concretar la idea sin chapucear, es poco probable.

¿Qué es la Tarifa Social?

La denominada “Tarifa Social Federal” que reciben miles de usuarios —de todo el país sin discriminar empresa ni región— es una bonificación en el precio de la electricidad en el Mercado Eléctrico Mayorista a usuarios residenciales de condición vulnerable de todo el país. Este punto debe ser remarcado: “de todo el país”. Se aplica en función de cierto atributos sociales de los beneficiarios que previamente se verifican mediante el cruce de datos obrantes en las bases de datos del SINTyS donde identifica a los usuarios con ingresos inferiores o iguales a dos salarios mínimos.

No hay subsidio a la distribución. Por tanto, el otorgamiento de un subsidio a la demanda podría implementarse mañana mismo, con la sola voluntad política de la provincia y sin necesidad de transferir áreas de concesión. Si se trata de reducir el peso fiscal, ésta no sería una solución aceptable como veremos más adelante, porque aumentaría el costo regulatorio.

Antecedentes

Tras una historia de pujas, corrupción, estatizaciones y mala calidad del servicio, el presidente Arturo Frondizi sancionó en 1958 la Ley 14.772 que determinó la jurisdicción federal de los servicios de transporte y distribución de energía eléctrica. También se creó SEGBA, Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires.

Tras todo tipo de avatares, a principios de los ´90, durante el gobierno de Carlos Saúl Menem, se promulgaron las Leyes Nº 23.696 de Reforma del Estado y la Nº 23.697 de Emergencia Económica, que habilitaron la privatización de los servicios eléctricos mediante la sanción de la Ley Nº 24.065 Marco Regulatorio Eléctrico.

La privatización consistió —básicamente— en la desintegración vertical de los tres principales segmentos de la actividad: Generación, Transporte y Distribución con la división de la distribución en tres grandes empresas, conocidas como Edenor, Edesur y Edelap además de crear un mercado eléctrico. Se categorizaron los agentes del mercado como los grandes usuarios mayores (GUMA), menores (GUME), y particulares (GUPA).

La Ley Nº 24.065 creó también, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) cuya función es fijar las tarifas y supervisar que los sujetos regulados cumplan con las normas de seguridad, calidad del servicio, además de las normas técnicas y ambientales.

En términos económicos, las empresas de distribución eléctricas constituyen lo que en economía se conoce como “monopolios naturales”. Esto sucede cuando una sola empresa abastece toda la demanda con un costo inferior al que se obtendría si hubiese más de una empresa ofreciendo el servicio en competencia. El monopolio natural es una característica —en general— de los servicios que se estructuran en red, como el agua, alcantarillado, energía, telecomunicaciones y transporte.

Obstáculos

La concesión de los servicios se formaliza mediante contratos administrativos. Según el jurista Miguel Marienhoff, un contrato administrativo es “un acuerdo de voluntades, generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado para satisfacer las finalidades públicas.” Es decir, se trata básicamente de un contrato.

Por tanto, un cambio en la jurisdicción implicaría una modificación de los términos contractuales, ya que el Poder concedente (PEN) es el que habilita la prestación del servicio público y el concesionario presta el servicio en las condiciones establecidas.

En el caso de transferir la concesión a otra jurisdicción, el poder concedente originario continuaría siendo el PEN pero serían la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires los estados reguladores de la prestación.

¿Podría haber una cesión del contrato de concesión? Si, pero requiere de la aceptación de la empresa concesionaria. Sobre el tema, la voz de los concesionarios del servicio, hasta el momento, no se ha escuchado.

Para la privatización de Edenor y Edesur se determinó que quedaran bajo la jurisdicción nacional ya que sus áreas de prestación alcanzan el Área Metropolitana de Buenos Aires —AMBA— Ciudad de Buenos Aires (CABA) y Provincia de Buenos Aires.

En aquel momento, la jurisdicción nacional fundamentó la imposibilidad del traspaso a la provincia de Edenor y Edesur en la dificultad técnica que representa dividir la red de distribución en ambas jurisdicciones.

En 2011 mediante una Acta Acuerdo suscripta entre el PEN y la Provincia de Buenos Aires y la propia Empresa Distribuidora La Plata S. A. (EDELAP S.A.), fue cedido a la Provincia de Buenos Aires el contrato de concesión celebrado entre el Estado Nacional y la Empresa Distribuidora La Plata S.A. (EDELAP S.A.), aprobado por el Decreto Nacional N° 1795/92.

Esta cesión no presentó mayores dificultades porque con la privatización de Segba, EDELAP quedó enteramente en territorio de la Provincia de Buenos Aires, mientras que Edenor y Edesur comparten el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Como vemos, hasta aquí, el traspaso de jurisdicción plantea dos dificultades, una técnica y una jurídica.

Modificación legislativa

Y no se trata sólo de que el concesionario de su aprobación para la transferencia, sino que además se requerirá la modificación de la ley vigente para lograr el cambio de jurisdicción. Se trata de un trámite complejo, será necesario derogar la Ley 14.772 que justamente, es la que determina la jurisdicción de los servicios públicos de electricidad. Con ella deberá también modificarse la Ley de energía Eléctrica 15.336 y por supuesto, la ley 24.065, Régimen de la Energía Eléctrica y sus decretos reglamentarios.

Regulación

Como mencionamos, a los efectos de la regulación técnica y tarifaria, la ley creó el ENRE. Además de  regular la distribución, el organismo regula el transporte la energía eléctrica en alta tensión, un sistema que atraviesa el país de norte a sur y de este a oeste, y por ello el ENRE tiene una conformación de carácter federal.

El nombramiento del presidente del organismo requiere de la aprobación de una comisión parlamentaria y los vocales provienen de un organismo tan antiguo como federal: el Consejo Federal de Energía  (CFEE). De este modo se garantiza la representación de las Provincias. Es en el CFEE donde se discute la asignación de fondos para la expansión del muy costoso sistema de transmisión.

Más reguladores

En el supuesto caso de que el concesionario aceptase, las distribuidoras quedarán, necesariamente, sujetas a dos órganos reguladores. La provincia de Buenos Aires tiene el suyo (OCEBA, regula la generación, transporte y distribución en territorio de la Provincia), mientras que CABA deberá constituir el suyo. ¿Podría crearse un órgano interjurisdiccional? Si, porque tanto en el Gobierno nacional, Ciudad y Provincia gobierna la misma alianza de gobierno en las tres jurisdicciones y el trámite político podría ser relativamente sencillo. Pero en todos los casos se requeriría el acuerdo de las empresas concesionarias.

En el supuesto planteado, el Enre sería reducido a su mínima expresión controlando exclusivamente el servicio en Alta Tensión. Desde el punto de vista presupuestario, no parece razonable que la provincia sostenga a un regulador y que a su vez exista un ente interjurisdiccional u otro en la ciudad.

Los costos de sostener a más de un ente regulador se verán reflejados en incrementos de la factura que pagan los usuarios. Cabe recordar que el financiamiento del regulador proviene de la Tasa de Fiscalización y Control que en última instancia, paga el usuario.

Este lío jurisdiccional tiene origen en la creencia provinciana —alimentada interesadamente por empresas y dirigencias políticas—  de que las tarifas de la Capital y el Gran Buenos Aires son subsidiadas por el Tesoro Nacional. Rara vez en el interior se discute la estructura de costos de las distribuidoras donde en algunas de ellas existen decenas de directores con altos salarios con el único objeto de financiar la actividad política.

Además no se tiene en cuenta que la energía tiene un valor uniforme en todo el país y que la determinación de las tarifas son facultad exclusiva de cada provincia. Tampoco se considera la mayor concentración de la demanda del AMBA, lo que naturalmente tiende a reducir los costos y por ende, tarifas más bajas.

Además, una división de tal tenor haría bajar aún mas las tarifas de CABA por la alta densidad de usuarios aumentando la asimetría tarifaria entre CABA y Provincias.

Memoria

La Ley 14.772 dio paso la creación de los Servicio Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) cuyo primer objetivo fue adquirir por parte del Estado, los bienes de la CADE y su subsidiaria CEP (Compañía de Electricidad de la Provincia de Buenos Aires Limited).

Esa ley facilitó la expansión del sistema al establecer la jurisdicción nacional sobre los servicios de distribución eléctrica interconectados entre la Capital Federal y los partidos de la Provincia de Buenos Aires donde la empresa eléctrica C.A.D.E. Sociedad Anónima y Cía. de Electricidad de la Provincia de Buenos Aires Limited prestaban los servicios, con quejas permanentes de los usuarios.

Los servicios alcanzaban a los partidos de Almirante Brown, Avellaneda, Berisso, Brandsen, Cañuelas, Ensenada, Esteban Echeverría, Florencio Varela, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Magdalena, Quilmes, San Vicente, Vicente López, General Las Heras, San Isidro La Matanza, Tigre, General San Martín, Merlo, Morón, San Fernando, Moreno, Pilar, General Sarmiento, General Rodríguez y Marcos Paz.

Previamente, a la sanción de dicha Ley 14.772, se había celebrado un convenio entre el Estado Nacional y la compañía, La mismo tenía inconvenientes para la expansiono debido a los numerosos y diversos acuerdo que debía celebrar con los diferentes municipios de la provincia. Recordemos que por esa época la Capital Federal era administrada directamente por el Poder Ejecutivo Nacional.

En el artículo segundo de la Ley, el PEN se comprometió a solucionar integralmente los problemas de electrificación, formulando programa de obras que contemplen los intereses generales de la Nación y, consecuentemente, las necesidades y derechos de los Municipios interesados.

La división de la distribución de la forma propuesta, hace retrotraer la situación a la época anterior a Segba, donde la diversidad de jurisdicciones dificultaba la uniformizar la tarifaria, la calidad del servicio y la expansión del sistema. El traspaso de jurisdicción ¿Será una vuelta al pasado?