Distribución

Subsidios: ¿Quiénes son los más beneficiados?

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Los tiempos electorales no son los más oportunos para discutir sobre el sistema de subsidios, pero la magnitud de los mismos obliga a preocuparse por su diseño destinado, a formar parte de la agenda política

 

Subsidios: ¿Quiénes son los más beneficiados?

 

La mayoría de los servicios públicos han adoptado por la vía de los hechos un sistema generalizado de subsidios, que surgió como herramienta de salida de la crisis de 2001

Por Lic Diego Campoy (*)

 

El análisis de los montos y destino de los subsidios se debe realizar sobre la base de la evidencia científica disponible, incorporando diferentes enfoques y perspectivas, que permitan alcanzar una opinión acabada sobre el alcance y los efectos que los subsidios tienen en la población.

Este artículo recorre los principales aportes de nuevas evidencias presentadas sobre las características distributivas de la política de subsidios en el marco de la MIE-CEARE (**).

¿Qué es el subsidio?

Actualmente, la mayoría de los servicios públicos en la Argentina han adoptado por la vía de los hechos un sistema generalizado de subsidios, que surgió como una de las herramientas de salida de la crisis económica del año 2001 y que ha ido desplegándose por casi todos los sectores de la economía, principalmente sectores económicamente estratégicos y políticamente sensibles para la población. En el caso de la energía eléctrica, el subsidio se aplica de forma implícita a través del financiamiento del déficit operativo de CAMMESA.

Más de la mitad de estos recursos se destina al subsidio del consumo residencial, que permiten mantener las tarifas por debajo de su costo de generación. En un principio, en un contexto de fuerte crisis económica, el subsidio puede haber garantizado el acceso y el consumo, pero luego de diez años de recuperación de la economía, parece necesario repensar los objetivos y alcances del sistema.

¿Cuánto pesa la criatura?

Este tipo de políticas pueden ser motivadas en la necesidad de garantizar el acceso básico a un determinado bien, otra parte pueden considerarse como instrumentos de redistribución de la riqueza.

Para comenzar a entender esta temática es necesario conocer la magnitud que tiene la política de subsidio al consumo eléctrico dentro del gasto público.

A modo de ejemplo, en el año 2005, el subsidio al sector residencial alcanzaba 0.15% del PIB y 1.5% del Consumo del Gobierno, mientras que para el año 2012 se había casi que triplicado su participación en el PIB, representando el 0.45% y duplicado su participación en el Consumo del Sector Público siendo un 3.03%. Cuando consideramos el total de los subsidios que son canalizados a través de CAMMESA (consumo residencial, industrial, alumbrado público) estos representaron en 2012 un 0.81% del PIB y un 5.46% del Consumo del Sector Público.

Durante el periodo 2005-2012 el crecimiento económico trajo consigo una expansión del consumo per cápita de energía eléctrica del 56%, si a esto le agregamos el aumento de la brecha entre los costos de generación y la tarifa eléctrica, es fácilmente explicable el aumento de la incidencia de los subsidios en el presupuesto del Gobierno.

La magnitud de esta política le hace ejercer una fuerte presión sobre el sector energético y sobre la economía en su conjunto, afectando el equilibrio externo y las cuentas fiscales, y la convierte en un factor de riesgo que atenta contra el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, necesaria para transitar por un sendero de crecimiento como el recorrido en los últimos años.

¿Cómo llega el subsidio a los individuos?

La electricidad es un bien de consumo ampliamente difundido en las sociedades modernas, que se encuentra ligado a ideas de confort, calidad de vida y desarrollo económico, con un grado de penetración en la vida cotidiana que podría ser considerado un bien de primera necesidad. A su vez, la producción de electricidad presenta fuertes costos marginales decrecientes por los altos requerimientos de capital para su generación, transporte y distribución, que podría emparentarla con la noción de bien público. Sin embargo, la energía eléctrica es un bien de naturaleza privada, claramente rival en su consumo y con posibilidades de exclusión a costos razonables, en otras palabras, la electricidad que consume un hogar no puede ser consumido por otro, y no resulta costoso impedir el consumo a quienes no paguen por ellos.

De este modo, el mecanismo a partir del cual los hogares se apropian del beneficio que genera el subsidio es a través de la cantidad de energía eléctrica que consumen. Cada unidad de energía tiene incorporada una determinada cantidad de subsidio, la que es consumida por los hogares junto con la energía, por lo cual, a mayores cantidades de energía consumida, mayor es el subsidio que recibe un hogar.

La electricidad, el bolsillo y sus efectos distributivos

En el año 2005 los hogares destinaban apenas un 2% del su canasta de consumo a comprar energía eléctrica, y esta cifra cayó a 1.3% en el año 2012. Si comparamos con otros rubros como la alimentación y transporte, que en conjunto representan cerca de un 50% del gasto, se ve que la electricidad no parece ser una preocupación importante en la economía doméstica.

Estas cifras globales esconden algunas heterogeneidades regionales, por ejemplo en el año 2012 en Capital Federal y el Gran Buenos Aires (GBA) la incidencia en la canasta que tiene la electricidad es incluso menor al 1%, mientras que en las provincias del NOA y el NEA la incidencia se ubica entre 2% y 3% de gasto per cápita familiar.

También se observan diferencias para diferentes quintiles de ingreso. Considerando al 20% de la población de mayores ingresos, el gasto en electricidad es menos importante dentro de la canasta de consumo que para el resto de población. Así se observa que cuanto mayor es el ingreso de los hogares menor es la incidencia del gasto en electricidad dentro de la canasta de consumo. No descubrimos nada si decimos que la riqueza y el ingreso se encuentran desigualmente distribuidos tanto en la Argentina como en el mundo, aunque se puede decir que se encuentra ampliamente documentada la disminución de la desigualdad del ingreso experimentada por Argentina y la región a lo largo de la última década. Por su parte, el subsidio también presenta una distribución desigual, pero no necesariamente en el mismo sentido que el ingreso. Entonces la pregunta relevante constituye saber qué efectos distributivos tiene el subsidio y quiénes son los individuos que más se benefician de esta política tanto en términos absolutos como relativos.

Consideraremos al subsidio como una transferencia que el gobierno realiza hacia los hogares, con lo que constituye un complemento al ingreso familiar. La peculiaridad de esta transferencia es que se realiza en especie, es decir en bienes (kilowatt/hora), y la forma de acceder al beneficio no requiere de ningún trámite ante oficinas públicas, sino que para recibir el subsidio solamente es necesario consumir electricidad.

Al considerar el subsidio dentro del ingreso familiar, se observan pobres resultados en materia de reducción de la desigualdad, por lo que del estudio se desprende la incapacidad del subsidio de ser instrumentos de política para la redistribución  del ingreso.

Ganadores y perdedores

Es de esperar que los subsidios sean dirigidos hacia la población de menores ingresos, de forma tal que al analizar la distribución de los mismos se observe cierta desigualdad, donde los individuos relativamente más pobres sean quienes reciban la mayor porción del subsidio. Por lo tanto, determinar en qué proporción los recursos llegan a la población objetivo es otra pregunta que nos interesa responder.

Una herramienta para observar este fenómeno es la curva de concentración del beneficio, que nos muestra que los recursos son recibidos en mayor medida por la población de menores ingresos cuando la curva se dibuja por encima recta diagonal. Sin embargo, la curva de concentración del subsidio aparece por debajo de la recta diagonal, lo que sugiere una distribución desigual del subsidio en el mismo sentido que la distribución del ingreso. Con el actual diseño de política, el subsidio beneficia principalmente a la población de más alto ingresos, quienes son los que apropian de la mayor parte de los recursos.

Otra herramienta analítica utilizada para analizar la distribución de los recursos en la población, es el Índice de Incidencia del Beneficio en los beneficiarios (IIB), que a su vez puede descomponerse en tres dimensiones relevantes. La primera dimensión refiere al acceso de la población al servicio y con esto al beneficio del subsidio. Una segunda dimensión se preocupa por la capacidad de focalización de la política, es decir cuántos de los individuos que la política pretende dar asistencia logra ser efectivamente beneficiado por la misma. Por último, se analiza la dimensión de diseño de la política, que pretende evaluar qué proporción de los recursos llegan efectivamente a los destinatarios de la política y cuántos son desviados hacia individuos que no deberían ser alcanzados por la misma. En las dimensiones de acceso y de focalización la política de subsidios es relativamente neutral, en particular, en la dimensión de acceso. Este es un resultado esperable dado que existe una amplia cobertura de la red eléctrica que permite a casi toda la población  la posibilidad de acceder al servicio y con esto al subsidio. En el caso de la focalización, también es esperable cierta neutralidad. En la medida que el subsidio se le otorga a todos los hogares que consumen energía eléctrica, la amplia cobertura de la red, , hace esperable que gran parte de la población pobre reciba parte del beneficio. El carácter regresivo de la política de subsidios radica en las características de diseño de la política, donde se observa claramente que la población de menores recursos es relativamente menos beneficiada por el subsidio que el resto de la población.

Otros indicadores de concentración y progresividad, como el índice de concentración y el índice de kakwaki, confirman este tipo de conclusiones. La actual política de subsidios es progresiva, es decir que el subsidio incide más en el ingreso de los hogares más pobres, pero  quienes reciben la mayoría de los recursos son los hogares de más altos ingresos, por lo que se concluye que es una política pro ricos. En otras palabras, el subsidio de los hogares ricos es mayor pero representa un porcentaje menor del ingreso de estos hogares, en comparación con los hogares de menores ingresos donde el subsidio es menor en términos absolutos pero representa una porción mayor de su ingreso.

Resulta paradójico que los hogares que reciben el impacto más importante de la política, son aquellos que reciben los recursos en menor medida. En otras palabras, los individuos que terminan por apropiarse de la mayoría de los recursos destinados al subsidio, son a quienes el beneficio les resulta relativamente insignificante en términos de su ingreso.

¿Cómo nos sacamos el entuerto?

En este punto la preocupación de los hacedores de política debería ser cómo transitar hacia diseños de políticas menos injustas, donde los recursos públicos sean destinados a facilitar el consumo y el acceso a bienes a la población con mayores carencias. Es claro que esto constituye una definición de justicia particular, pero resulta sensato pensar que destinar recursos públicos a subsidiar el consumo de los ricos configura una situación de injusticia.

La introducción de cambios a una política de la magnitud y extensión de los subsidios al consumo de energía requiere ser muy cuidadosos, ya que fácilmente el Gobierno podría convertirse en un elefante en una cristalería. En la medida que los cambios necesarios afectan el bolsillo de muchas personas y en particular el de aquellos grupos con mayor capacidad de amplificación mediática de su voz, cada movimiento debería ser fríamente calculado.

A partir de diferentes ejercicios de simulación es posible construir una idea general sobre la dirección y magnitud de los potenciales efectos que generaría la introducción de cambios en la política de subsidios. Estas modificaciones impactan sobre las cuentas fiscales, la distribución del subsidio, la progresividad de la política y sobre posibles incentivos al consumo eficiente de energía.

Si, por ejemplo, se planteara el objetivo de eliminar el subsidio al 80% de la población de mayores ingresos y mantenerlo para el restante 20% de menores ingresos, el costo de la política de subsidios se podría reducir entre un 80% o 90%. Es decir que atender la población de menores recursos tal cual se realiza actualmente, es posible hacerlo a un costo dramáticamente menor. A su vez, es posible diseñar mecanismos objetivos de focalización que permitan adjudicar el beneficio a los hogares, identificando de forma indirecta a la población de menores ingresos sin incurrir en errores de exclusión demasiado importantes.Del mismo modo, la eliminación de los subsidios se ofrece como una oportunidad inigualable para incorporar a las estructuras tarifarias incentivos individuales al consumo eficiencia de energía eléctrica. Por ejemplo, se podrían favorecer con el subsidio a hogares cuyo consumo no supere determinados umbrales, ya que esta tipo de alternativas de política muestran no afectar de manera importante los costos globales de la política.

¿Y la redistribución?

Podemos decir que puntualizar que gracias a la política de subsidios, el gasto en electricidad es un componente despreciable de la canasta de consumo de los hogares argentinos, en particular para la población de más altos ingresos. De este modo, podemos ser concluyentes en decir que la transferencia que reciben los hogares por concepto de subsidio muestra una nula capacidad de redistribución de la riqueza.

Como la transferencia que reciben los hogares de menores ingresos representa una proporción más importante de su ingreso en comparación con los hogares más ricos, se puede decir que la política de subsidios es progresiva. Sin embargo, como la mayor parte de los recursos son apropiados por la población de más altos ingresos la actual estructura de transferencias se caracteriza por ser una política pro-rico. Habiendo tomado conciencia de la magnitud y lo injusto de un sistema de subsidios de estas características, parecería una preocupación de primer orden avanzar hacia una nueva configuración de sistema. Dado el impacto generalizado sobre gran parte de la población de posibles modificaciones, sería recomendable elaborar una estrategia política sólida de implementación de las transformaciones. En primer lugar, es imprescindible establecer un amplio acuerdo entre los principales actores políticos sobre la necesidad de avanzar en esta dirección, que dotaría a las transformaciones planteadas de una cierta viabilidad político-social.

Construcción del discurso

Otro elemento indispensable de esta estrategia debe ser montar una amplia y prolongada campaña de comunicación que permita trasladarle al conjunto de la sociedad certezas sobre la dirección y los plazos de implementación de los cambios. Es recomendable establecer un período de ajuste medianamente prolongado donde los subsidios sean eliminados de forma paulatina. Esto permitiría a los ciudadanos una mejor adaptación al nuevo escenario, ya que la eliminación de los subsidios generará la necesidad de modificar hábitos de consumo, y/o cambios del equipamiento del hogar. Si a su vez, la propuesta consiste en mantener el beneficio a una parte de la población, sería recomendable establecer mecanismos objetivos de selección de beneficiarios, basados en características fácilmente comprobables de los hogares para inferir la necesidad de un subsidio. Para esto resulta de vital importancia ubicar la administración de los recursos en organismos especializados en la implementación de políticas sociales, como por ejemplo puede ser ANSES. Esto contribuiría a mejorar la transparencia de la política, y permitiría aprovechar la información y experiencia acumulada en la institucionalidad pública existente especializada en la implementación de políticas públicas de apoyo a poblaciones en situación de vulnerabilidad social.

Una eventual transformación del sistema de subsidios es una oportunidad inmejorable para considerar la incorporación en la estructura tarifaria de incentivos individuales al consumo eficiente de energía. Podría considerase fórmulas de aplicación de subsidios a aquellos hogares que se mantengan por debajo de determinado umbral de consumo. Esto ha demostrado no tener efectos importantes sobre el costo del sistema, al tiempo que colaboraría con un cambio cultural que es necesario impulsar a través de políticas potentes y de largo aliento que fomenten una nueva cultura de consumo energético sustentable para las futuras generaciones.

 

  • Diego Campoy es Licenciado en Economía Universidad de la Republica (UdelaR), Uruguay, Magister UBA (Maestría Interdisciplinaria en Energía) y Magister en Economía de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP).

 

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