Integración Energética: hacia un esquema estratégico multilateral

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Las relaciones de integración energética entre los países del Cono Sur latinoamericano se han materializado hasta el presente con un enfoque predominantemente bilateral.

Integración energética del cono sur: Hacia un esquema estratégico multilateral

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Por Griselda Lambertini

Desde la década del ‘60, los grandes proyectos de generación hidroeléctrica como Itaipú (Brasil-Paraguay), Yacyretá (Argentina-Paraguay) y Salto Grande (Argentina-Uruguay) fueron desarrollados por los Estados a partir de la firma de tratados binacionales. Los acuerdos de interconexión energética firmados en la década del ‘90 en el marco de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), con el objetivo de promover la inversión privada en infraestructura de gas y electricidad, también tuvieron carácter bilateral. La creación del MERCOSUR en 1991 y el surgimiento de espacios regionales como la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSAN) en 2004, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en 2008 y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en 2011, no han logrado revertir la modalidad de establecer -en la práctica- vínculos energéticos bilaterales.

¿Por qué avanzar hacia un esquema multilateral?

La bilateralidad de los vínculos energéticos ha sido un punto de partida valioso. Sin embargo, los problemas que se derivan de los vínculos puramente bilaterales están relacionados con la falta de diversificación de la demanda y de la oferta de los bienes energéticos, la imposiblidad de optimizar el uso de recursos e infraestructura en una escala regional y la falta del efecto mediador de países con intereses intermedios en una negociación entre Estados con intereses contrapuestos. Al relacionarse solamente un país con recursos naturales y otro país con posibilidades de inversión (o un país pequeño con otro mucho mayor), se presenta una rigidez en los intereses de cada una de las partes que amenaza la necesaria flexibilidad y el mutuo beneficio que cabe esperar de los intercambios.

Por el contrario, un esquema de integración energética multilateral permitiría alcanzar los objetivos de diversificación de oferta y demanda, mejorando la seguridad de abastecimiento. Los esquemas multilaterales permiten una mayor complementariedad productiva y comercial entre países con dotaciones de factores disímiles, otorgando mejores posibilidades de acortar las diferencias de desarrollo relativo existentes.

¿Por qué se demora la multilateralidad?

Por su vinculación con la seguridad y con el funcionamiento económico de un país, la energía es considerada un recurso estratégico. Este carácter estratégico explica las dificultades para alcanzar la integración a través de la sola liberalización del comercio o de la construcción de interconexiones. Los Estados aspiran a mantener intacta su soberanía sobre los recursos naturales y esto genera una tensión permanente entre soberanía y voluntad de integración.

No obstante, en la última década el Estado retomó su presencia en los intercambios energéticos y reivindicó la concepción política y estratégica de los proyectos multilaterales. El desafío de los gobiernos suramericanos consiste en administrar la tensión que se manifiesta entre la noción de soberanía y la voluntad de integración, de modo que pueda avanzarse en un proceso que beneficie a todas las partes.

El tránsito de energía como condición para la integración multilateral

Desde el punto de vista regulatorio, para avanzar hacia un esquema de integración multilateral se requiere la adopción de una normativa común sobre tránsito de energía. Sin este acuerdo, la integración energética de cada país queda limitada a la vinculación con sus países limítrofes. (Por “tránsito de energía” se entiende el transporte a través del territorio de un país de un bien energético que circula por redes, originario o proveniente del territorio de otro país y con destino al territorio de un tercer país).

Los países de la subregión han manifestado distintas posturas respecto de la regulación del tránsito de energía. Chile, Uruguay y Paraguay -por tener ubicaciones geográficas periféricas, escasos recursos naturales o un menor desarrollo de su infraestructura de interconexión- están muy interesados en acordar la regulación multilateral del tránsito. Bolivia, Brasil y Venezuela manifiestan un interés relativo. Bolivia tiene satisfecho por el momento su potencial de exportación. Brasil nunca se ha mostrado dispuesto a ceder posiciones en el control de sus recursos ni de su infraestructura. Venezuela procura que el libre tránsito no favorezca la introducción de productos energéticos extra-regionales. Argentina, por su ubicación central dentro del MERCOSUR, carece de interés en poner su infraestructura a disposición del resto.

¿Qué proyectos se favorecerían con la regulación del tránsito de energía?

Las ventajas de avanzar en el enfoque multilateral no son meramente teóricas. Se han identificado varios proyectos que mejorarían la seguridad energética de la subregión y que solo se tornarían viables en caso de alcanzar una regulación satisfactoria del tránsito de energía por terceros países: exportación de gas natural de Bolivia a Uruguay y Paraguay a través de Argentina; exportación de electricidad de Paraguay a Uruguay y Chile a través de Argentina; exportación de GNL de la futura planta regasificadora de Montevideo a Chile mediante sustitución con gas natural de cuencas argentinas; sustitución de GNL importado por Brasil en Bahía Blanca por gas natural de cuencas argentinas puesto en Uruguayana; sustitución de GNL recibido en el centro de Chile por gas natural argentino puesto en el sur de Chile; intercambio de energía eléctrica de Chile por gas natural de Argentina; exportación de GNL de Venezuela con destino a Brasil, Argentina, Uruguay y Chile. En general, se podrían coordinar los despachos físicos y económicos conjuntos de gas natural y electricidad en la región, optimizando el abastecimiento y la renta de ambos energéticos.

Algunas de las operaciones de sustitución mencionadas ya se han realizado en forma puntual, pero el objetivo sería concretar un marco regulatorio permanente de los intercambios, involucrando a todos los países de la subregión. Las soluciones energéticas -tanto en emergencias como en suministros de base de mediano y largo plazo- se tornarían más eficientes y más equitativas si se alcanzaran acuerdos multilaterales que, por razones geográficas y económicas, requerirán un entendimiento sobre el tránsito de energía.

¿Cómo avanzar hacia una posible regulación del tránsito?

Un acuerdo regulatorio aceptable para todos los países de la subregión debería atender las siguientes cuestiones:

  • Definición del alcance de la garantía de tránsito y de las transacciones a las cuales aplica.

–           Compromiso del país en tránsito de aplicar un régimen aduanero que permita el ingreso temporario de energía sin imposición de tributos a la importación y re-exportación.

–           Subordinación del tránsito de energía a la existencia de capacidad disponible en la infraestructura del país en tránsito.

–           Pago del peaje por utilización del sistema de transporte del país en tránsito y de los sobrecostos que el tránsito genere al sistema.

–           Definición de un régimen de participación en las inversiones que deban realizarse para expandir la capacidad de los corredores utilizados por terceros países para el tránsito de su energía.

–           Regulación de las excepciones a aplicar en caso de emergencias, incluyendo la eventual utilización, con posterior devolución, de la energía en tránsito.

–           Implementación de un mecanismo de solución de controversias.

Estas cuestiones regulatorias se han discutido abiertamente en el ámbito del MERCOSUR y de la UNASUR. Sin embargo, se advierte una resistencia más profunda y que se relaciona con el concepto de seguridad energética del país en tránsito. Sería políticamente complejo que, en un contexto local de desabastecimiento, se permitiera el uso de la infraestructura propia para llevar energéticos a un tercer país, especialmente si el producto comercializado podría haber estado disponible para el mercado local de no haberse facilitado la operación de tránsito. Para atender a este aspecto, la regulación sobre garantías generales y multilaterales de tránsito podría dejar espacio para acuerdos bilaterales en los que, en cada caso, el país exportador otorgue al país en tránsito alguna primera opción o trato semejante en cuanto a la posibilidad de adquirir el producto energético comercializado.

Contemplados los intereses del país en tránsito, la seguridad de suministro de todos los países involucrados, y la optimización de los recursos y de la infraestructura regional se verán favorecidas por la existencia de reglas preestablecidas, de carácter general y multilateral, a las cuales deberían ajustarse todos los intercambios.

Si existe la decisión política de avanzar en la integración energética en el Cono Sur, es necesario evitar los acuerdos que se limitan a enunciar principios generales, carentes de toda aplicación práctica, y reemplazarlos por acuerdos concretos, empezando con la regulación del tránsito de energía aquí propuesta. Como punto de partida y garantía de todo el proceso, se requerirá que los países estén dispuestos a reconocer y transparentar sus posibilidades reales de transacción.

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